近日,生态环境部、国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》(环环评〔2020〕63号,以下简称《通知》)。生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人就《通知》出台的背景、编制思路、环评管理要求等,回答了记者提问。
问:请问出台《通知》的背景是什么?
答:我国是煤炭生产与消费大国,根据相关资料,截至2019年,我国原煤产能超过50亿吨,产量达到38.5亿吨。随着能源结构调整和去产能政策的实施,煤炭消费比例逐步降低。但我国以煤为主的能源资源禀赋难以改变,以煤为主的能源结构没有根本改变,煤炭资源开发在一段时间内仍将维持一定的强度。近些年来,我国煤炭资源进行了高强度开发,大型煤炭基地覆盖了我国东、中、西部地区,内蒙古、山西、陕西、新疆等地区成为主要产煤区域。煤炭资源的大规模、高强度开发,带来了生态破坏、环境污染等问题。中央环保督察也指出了青海木里矿区开采破坏生态、山西霍东矿区开采影响水源保护等问题。在煤炭资源开发的环评管理方面,存在规划环评“未评先批”、“评而不用”以及项目环评“未批先建”、政策执行尺度不一等问题,已经不能适应当前环评管理、环评“放管服”改革、打赢打好污染防治攻坚战等新要求。
因此,我部会同国家发展改革委、国家能源局,针对当前煤炭资源开发环评管理的问题,开展了大量调查研究工作,并认真听取了各个方面的意见,制定了本文件,以进一步发挥环评作为发展中守住绿水青山的第一道防线的重要作用,从源头保护生态环境,减缓生态破坏与环境污染,提升煤炭资源开发行业生态环境保护与恢复、污染防治和综合利用水平,强化煤炭资源开发全过程环境管理,促进行业绿色发展。
问:请介绍下《通知》的主要内容。
答:《通知》包括规范规划环评管理、优化项目环评管理、统筹解决好行业突出问题、依法加强事中事后监管等四方面的内容,涵盖了全过程管理的要求。主要包括:一是规范规划环评管理,提出了严格落实规划环评制度,准确把握规划环评重点,规范规划环评审查程序,强化规划环评约束作用、修编规划情形、跟踪评价、规划与项目环评联动等方面的要求。二是落实“放管服”改革优化项目环评管理,聚焦煤炭资源开发行业环境影响特点,突出生态环境保护、资源综合利用,提出覆盖施工到运营全过程的管理要求。三是统筹解决好行业突出问题,提出加大项目环评违法处罚力度,强化违法项目环评手续完善,优化产能变化项目环评管理,促进环境问题整改等方面的要求。四是依法加强事中事后监管,提出了依法加强监管,规范竣工环保验收,依法开展后评价,落实跟踪监测,企业信息公开等方面的要求,强化企业主体责任,推动环评、施工期环境监管、后评价的有效衔接。
问:请问《通知》在规划环评管理方面有哪些亮点。
答:《通知》制定过程中,重点针对煤炭资源开发的规划环评管理进行了深入的研究,与发改、能源主管等部门进行了充分的对接,在进一步规范规划环评管理方面主要做了下述规定:
一是明确了责任主体。《通知》明确了负责编制煤炭矿区总体规划的发展改革(能源主管)部门是编制、报送规划环评文件的责任主体,其职责还包括应当按照规划环评成果修改完善规划草案、作出规划环评意见采纳与否的说明、组织跟踪评价等。《通知》进一步明确了审查主体,即规划环评由同级生态环境主管部门会同负责审批规划的发展改革(能源主管)部门召集审查。
二是规范了管理程序。《通知》明确了规划环评编制、报送、审查、意见印发、修改完善、跟踪评价、规划实施情况评估等全过程管理的程序规定。同时,规划环评审查和规划审批的关系得到明确,将法定程序进一步细化,有效解决“未评先批”等问题。
三是强化了规划环评约束。明确了规划环境影响报告书结论和审查意见作为矿区总体规划批准的重要依据,未依法进行环评的煤炭矿区总体规划,不得组织实施。对不符合煤炭矿区总体规划要求的项目,发展改革(能源主管)部门不予核准 。对不符合要求的项目,生态环境部门不予审批其项目环评文件。加强规划环评约束不仅有效解决了规划环评“评而不用”的问题,还将为下一步环评“放管服”改革提供有力支撑。
四是严格了规划调整的具体情形。《通知》从规模、布局、结构以及开采方式等方面,明确了8种规划发生重大调整,需要修编总体规划并同步开展规划环评的具体情形;对于非重大调整情形的,也明确了相关管理规定。
问:请介绍下《通知》在优化项目环评管理方面的内容。
答:《通知》聚焦煤炭资源开发行业环境影响特点,突出生态恢复、污染防治和资源高效利用要求,加强环境管理,深化“放管服”改革,主要表现在以下方面:
一是细化完善了煤炭开发项目生态环境保护要求。进一步明确了煤炭资源开发项目在生态、水环境、大气环境、固体废物等方面影响评价和保护措施的要求,强调了开工前取得环评批复、取消环评审批前置条件、重大变动依法报批、以新带老等规定,新增了排污许可、伴生放射性矿等管理要求,按照打赢打好污染防治攻坚战的要求明确了管控露天矿开采、防治煤炭运输环节扬尘污染、加强煤矸石综合利用、结合沉陷影响形式和程度等考虑生态重建与恢复措施要求、做好关闭矿井封井、防治“老空水”污染、加强技术研究等内容,进一步强化行业环境管理和保护。
二是调整了矿井水管理思路。为了解决矿井水利用难、高矿化度矿井水排放标准缺失等实际问题,结合煤矿企业与环境管理实际,提出了矿井水立足于高效综合利用的总体要求,充分利用后仍有剩余确需外排的,明确了外排的条件;同时为控制高矿化度矿井水排放可能引发的土壤盐渍化等问题,提出了外排矿井水全盐量的控制标准。
三是新增了对温室气体排放的管控。我国煤炭行业瓦斯抽采率、利用率较低,每年抽采瓦斯中得到综合利用的比例不高。为促进煤矿瓦斯高效利用,减少温室气体排放,综合考虑煤矿瓦斯利用和乏风氧化技术等目前发展与应用水平,提出了不同浓度瓦斯的利用要求。
问:请问《通知》在解决煤炭资源开发项目环评违法现象多发问题方面将采取哪些措施。
答:我国煤炭资源开发早、范围大,开发主体多,不同阶段环评管理、行业管理等政策多有不同,项目环评违法问题一定程度上存在,在能源结构调整的大背景和依法推动行业绿色发展的今天,亟待解决。《通知》本着生态优先、尊重事实、依法处置的原则,在这方面做了考虑:
一是专题研究解决已有的历史遗留问题。考虑到煤矿生产能力与环评批复规模不相符问题的复杂性,针对《通知》印发前已经存在的该类问题,国家发展改革委、国家能源局、生态环境部等部门将联合进行专题研究,依法合规妥善解决。
二是通过严处罚、强督察等措施遏制新增违法。针对“未批先建”行为,要求依法处罚并追究相关人员责任,并基于违法情形和生态破坏程度等,明确了从严处罚的3种情形。针对区域性环评违法多发问题,明确了地方生态环境部门的职责,提出了约谈、整改等要求,对整改不到位的还要纳入生态环保督察。通过严罚重管,遏制新的项目环评违法行为。
三是纳入环评管理畅通合法通道。进一步明确了存在环评“未批先建”违法行为项目的处理路径,建设单位可以按照我部《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的指导意见》(环办环评〔2018〕18号)处理;发生重大变动的,应当在变动实施前完成相关环评手续办理。
同时,针对产能发生变化的项目,对其环评手续办理提出了分类处置方案。在符合规划和规划环评的前提下,对于在建煤矿(已经取得环评手续但未开展竣工环保验收的),单个煤矿生产能力较原建设项目环评批复发生变化的,按照《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》(环办〔2015〕52号)要求进行管理,即设计生产能力增加30%及以上的,应依法重新开展环评,在变动实施前报有审批权的生态环境部门审批;增加30%以下不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。
对于合法生产煤矿(依法已经取得环评手续且完成竣工环保验收的),按照《通知》要求进行管理,即单个煤矿生产能力较原建设项目环评批复增加30%及以上的,应依法重新开展环评,报有审批权的生态环境部门审批;增加30%以下的,依法开展环境影响后评价,报相关生态环境部门备案。
同时,《通知》还强调,未按规定完成环评手续的,煤矿不得按照核定变化后的产能组织生产。各级发展改革(能源主管)部门应在环评手续完成后公告煤矿产能变化情况。
问:请问《通知》就加强事中事后监管作出哪些规定。
答:为落实《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号),《通知》结合环评管理的最新要求,在加强事中事后监管方面作出了严格规定。
一是强化环评溯源和责任追究。明确了该类项目纳入“双随机、一公开”执法检查,明确了查处要求。针对环评质量,给出了环评文件复核的重点内容,强调了严格落实 《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》(环环评〔2020〕48号)要求,压实主体责任,严厉打击环评弄虚作假行为。
二是明确了竣工环保验收、后评价和跟踪监测重点。根据我部相关管理要求,针对竣工环保验收提出了调查报告重点内容要求、全国信息平台录入要求、辐射环境影响评价专篇验收要求等。针对后评价,对其内容进行了细化。针对跟踪监测,明确了监测的重点和优化要求。
三是强调了信息公开的要求。要求建设单位落实《环境影响评价公众参与办法》等有关要求,主动公开煤炭采选建设项目环境信息,保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。
问:对下一步抓好政策落实有何要求。
答:《通知》涉及产煤的24个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团的生态环境厅(局)、发展改革委、能源局、煤炭行业管理部门,需要各部门形成合力,共同推进政策落实。
一是产煤省的生态环境部门要会同相关部门,采取多种形式加强政策宣贯、加大环评指导力度,督促纳入环评管理的规划、项目依法开展环评。有必要的地区还可以根据本《通知》精神出台相关实施细则或规定,确保政策落地。
二是产煤省的各级生态环境部门要高度重视、立即行动,严格环评管理和审批,对正在审批环评文件的项目按照《通知》要求执行,不得搞前后有别。对事关冬季保供保暖的重点项目,要加强审批服务指导,推进项目加快落地。
三是相关煤炭资源开发项目的建设单位,在按照党中央、国务院要求做好冬季保供保暖工作前提下,应按照新的要求组织开展环评工作;针对现有存在问题的项目进行梳理,纳入后续专项行动一并解决。
